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作为预算制度的核心，《预算法》在党政机构改革背景下面临的问题必须分析清楚并恰当解决。

例如，2007年修订的《吉林省人民代表大会专门委员会工作条例》第3条规定专门委员会是省人民代表大会的组成部分和常设的专门机构。立法监督的主体是县级以上的各级人民代表大会常委会。

《全国人大组织法》第37条第1款第2项规定，向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会职权范围内同本委员会有关的议案。根据《宪法》第62条第2项、第67条第1项、第99条第1款的规定，以及一些权威宪法学家如许崇德、肖蔚云、胡锦光等学者[19]的观点，地方人大及其常委会不享有宪法监督权。参见沈春耀. 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2017年备案审查工作情况的报告[J].全国人民代表大会常务委员会公报，2018（1）：124-125. [5]郑贤君.全国人大宪法和法律委员会的双重属性——作为立法审查的合宪性审查[J].中国法律评论,2018（4）：34. [6]因为专门委员会不是国家权力机关，就认为它不构成国家人民代表大会制度重要组成部分的观点是不能成立的。狭义上的备案是指行政法规、地方性法规、两高司法解释、自治条例和单行条例向全国人大常委会登记。作为专门委员会，宪法和法律委员会是权力机关的组成部分，而非工作机构、辅助机构，或者办事机构。

全国人大法制工作委员会认为，有关内容是对刑法具体应用问题所作的解释，违背了 《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》，违反了《立法法》关于审判工作中的法律解释应当由最高人民法院作出的规定，属于应当清理的具有司法解释性质的文件[37]。正如沈春耀在2018年工作报告中所指出的那样，法规备案审查为确保党中央决策部署贯彻落实、推动和保障宪法法律实施、完善中国特色社会主义法律体系、维护国家法制统一发挥了重要作用[43]。国政源于国民的严肃信托，其权威来自国民，其权力由国民的代表行使，其福利由国民享受。

首先，从法与国家的一般理论看，政党宪法论不符合马克思主义法学基本原理。人民是唯一也是所有权力正当性的源泉，是最初也是最后的权威。许崇德在许多著述中反复阐明没有共产党就没有新宪法，党的政策和主张和宪法是一回事，宪法是党性、人民性和法律性的有机统一。这一认识在理论上不符合党性、人民性与法律性的有机统一，在政治上不符合党章规定的党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，在法律上不符合我国宪法确认的历史事实，客观上割裂党性与人民性的统一，否定我国宪法的民主本质。

国家与法是一回事早就被我国宪法学界认识到。党的领导是正确的，但多元是不正确的。

这部宪法的制定是由当时的中央人民政府决定的，并且成立了国家的宪法起草委员会。七五宪法序言开宗明义：中华人民共和国的成立，标志着中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，用人民革命战争推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的反动统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，开始了社会主义革命和无产阶级专政的新的历史阶段。既然制宪动议是中国共产党发动的，宪法草案是由中国共产党党内宪法起草小组负责起草的，缘何认定中国宪法是党国两立的双轨制呢？ 双轨宪制观尚有另外两个明显的错误：一是认为中国的宪法制度是移植苏联的政治制度。党性、人民性和法律性三者有机统一是马克思主义宪法本质理论在我国的具体体现。

2017年修订的《中国共产党章程》规定：中国共产党领导人民发展社会主义民主政治。[2]列宁.列宁全集:第13卷[M].北京：人民出版社,1959:304. [3]列宁.列宁全集:第15卷[M].北京：人民出版社，1959：309. [4]《法理学》编写组.法理学[M].北京:人民出版社,高等教育出版社,2009：30. [5]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第3卷[M].北京:人民出版社1960:378. [6]《宪法学》编写组.宪法学[M].北京:高等教育出版社,人民出版社，2011：25. [7]许崇德.许崇德全集:第1卷[M].北京:中国民主法制出版社，2009:8. [8]袁曙宏.习近平总书记关于宪法的重要论述和我国宪法的修改[N].法制日报，2018-05-26(1). [9]习近平.习近平谈治国理政:第1卷[M].北京:外文出版社,2018：147. [10]王书成，夏引业.转型中国之双轨宪制[J].中国法律评论，2016(3):89-105. [11]柯华庆.党导立宪制及其合理性[J].治理研究，2018(3):98. [12]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，北京广播电视大学法律教研室编：《宪法学资料选编》，中央广播电视大学出版社1985年，第22页。这一看似强化执政党宪法地位的提法既不符合中国共产党自身的地位，也不符合中国共产党领导人民制宪的事实，还不符合法与国家的一般理论。二元宪法说和多元宪法说忽略宪法的人民性，政党宪法说淡化宪法的国家性和人民性，国家宪法说否定宪法的党性和人民性。

党对国家和社会的领导的主要方式之一，是通过制定大政方针，提出修宪建议和立法建议，把代表人民根本利益的党的主张，经过法定程序，转化为国家意志，法律化、条文化为宪法和法律[25]298。简言之，二元宪法观既没有认真对待本国宪法历史，亦没有像其宣称的那样尊崇宪法和党章，而是罔顾事实，自言自语。

失却了人民性与国家性，党的领导就会成为无源之水、无本之木。马克思主义认为，法是阶级矛盾不可调和的产物，是统治阶级意志的体现，是统治阶级专政的工具。

中国共产党领导人民推翻这三座大山，建立属于全体劳动人民的政权。没有共产党，就没有新中国，也就不会有保障我国人民利益的好宪法[25]293。程序民主是按照法定程序通过宪法上升为国家意志。法律多元主义是指法律渊源多元，但是，法律渊源多元并不证成法治权威多元。就第二点而言，中国共产党的合法性并未受到挑战，其一直具有宪法地位并受宪法保障。二元宪法、多元宪法、政党宪法和国家宪法将政党-国家对立作为分析我国宪法本质的前提，存在者不同程度上去人民性去国家性和去党性的错误。

世界上大多数国家的宪法都宣称其正当性来源于人民。与此同时，中国共产党成立宪法起草小组负责起草宪法。

自五四宪法至其后历部宪法的修改，都没有改变中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革开放的事实，中国共产党的合法地位从未动摇。党国宪政的实质是党治，其内在前提是，人民缺乏管理自己的能力，须由国民党驯服引导，代理人民行使国家权力，用这一名词概括中国的宪法实践在本质上的错误的，既不符合客观事实，也没有科学依据。

宪法是一个[1] 国家的根本法，但也不过是法的一种形式[7]。双轨宪制说认为，这种二元宪制只不过是一种过渡时期的宪法体制，是一种权宜之计，是不民主的双轨宪制，即宪法的未来发展很大程度上取决于该双轨宪制能否有序地进一步向民主宪政的方向转型[10]。

欲探求宪法本质，须尊重本国历史，还原常识。②参见Thomas E.Baker,Jerre S.Willams：Constitutional Analysis in a Nutshell（West Academic Publishing,2003,p298)这就是很多行政协议签订之前政府会召集相关部门讨论并形成会议纪要的缘故。四川省高级人民法院在再审时指出：该协议书系双方当事人真实意思表示，未违反法律、行政法规的禁止性规定，应属有效。

第一，欺诈、胁迫的结果只是合同可撤销（第148条、第150条），而非无效。[26] 2.不具有行政主体资格与越权 我国《行政诉讼法》75条规定的不具有行政主体资格，就是指行政机关超越职权，不具有行为资格和能力。

第二，有关公法约定即使构成行政协议的基础条款，且判定为无效，但过错归咎于行政机关，行政机关可以主动补正或者采取补救措施，消除无效原因的，行政协议仍可以判定为有效。如果将该案转换到公法语境中来裁判，上述行政机关的批准、同意和批复，构成了政府信赖保护的信赖基础，或者成为合法预期保护中行政机关的意思表示。

注释: [1]参见张青波：《行政协议司法审查的思路》，载《行政法学研究》2019年第1期。[34][德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第379页。

民法上的转介条款无法完全涵摄我国《行政诉讼法》第75条，后者还有独立适用的价值。这也是对司法经验的总结和提炼。参见福建省高级人民法院（2017）闽行终497号行政判决书。在申请再审人深圳鹏森投资集团有限公司因与被申请人成都市锦江区业余体育学校及一审被告成都市巨能投资管理有限责任公司确认合同无效纠纷案中，[36]经锦江区文体局批复同意，锦江区业余体育学校采用BOT方式，出让锦江体育运动场特许经营权。

在适用我国《行政诉讼法》75条的问题上，如何由点及面地判断对行政协议效力的影响，应当慎之又慎。[17]例如，在安丘市人民政府与潍坊讯驰置业发展有限公司行政协议再审案中，[18]安丘市政府提出，由于未按照招投标的法定程序选定建设单位，选定的建设单位并不具备相应的资质等级，涉案合同书因违反法律、行政法规的强制性规定而整体无效。

其判决认为：为履行协议，经开区管委会需要按法定程序办理建设用地的一应手续，并依约提供符合规定且适宜履行的土地。行政协议是双方通过合意创设的微观法秩序，其中不仅有公法目的，也有私法目的，有公法利益，也有私法利益。

该案中，当事人只是主张补偿标准过低，不涉及公法问题，所以，法官也只适用我国《合同法》第52条进行审查。[15] 至于未经审批、议决等重大程序瑕疵是否可以导致行政协议无效，理论上还存在争议。